‘In de traditionele landbouwsector geloven mensen heilig dat landbouwgrond altijd landbouwgrond moet blijven. Voor hen is de vruchtbare delta Nederland voor landbouw de beste plek op aarde, en het zou zonde zijn andere functies voorrang te geven. Wij laten onomstotelijk zien dat als je de Europese natuurdoelen wil halen, je daar niet omheen komt.’
Marko Hekkert, directeur van het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) windt er geen doekjes om. Verandering van grondgebruik is de spil waarom het draait in het recent gepubliceerde PBL-rapport Landbouw- en Natuurverkenning, op zoek naar een nieuwe balans tussen landbouw en natuur in 2050.
Doelen 2050
Nederland heeft zich gecommitteerd aan drie Europese natuurdoelen, vastgelegd in drie richtlijnen: de Vogel- en Habitatrichtlijn die biodiversiteit wil beschermen en bevorderen; de Kaderrichtlijn Water die hetzelfde beoogt voor waterkwaliteit, en de Europese Klimaatwet. Met het huidige beleid gaan we aan geen van de drie voldoen. Bij lange na niet. Het rapport schetst twee scenario’s – gedestilleerd uit het maatschappelijk debat – die Nederland de weg wijzen om in 2050 die doelen wél te halen.
Intensief-technologische scenario
In het ‘intensief-technologische’ scenario wappert de vlag van de technologie en blijven de nu gangbare agrarische bedrijfsmodellen behouden. Er komt wel – bovenop wat er al in de pen zit – 150.000 hectare aan nieuwe natuur bij (ongeveer de provincie Utrecht), plus daaromheen een twee kilometer brede overgangszone, plus 100.000 hectare nieuw productiebos voor CO2-opname.
Natuurinclusieve senario
In het natuurinclusieve scenario wordt op 650.000 hectare extensieve landbouw bedreven met veel agrarisch natuurbeheer, en komen er 100.000 hectare nieuwe natuur en 50.000 hectare productiebos bij. Landbouwexport zal dan sterk verminderen.
Nederland wordt groener maar verschil op impact landschap is groot
Onderdelen van de scenario’s kunnen worden gecombineerd. In beide draaiboeken halen we de natuurdoelen en wordt Nederland groener – maar de concrete uitwerking ervan op boeren, burgers en buitenlui, op landschap, economie en de rol van de overheid verschilt enorm.
Redenen te over om uitvoerig van gedachten te wisselen met de eindverantwoordelijke Marko Hekkert voor deze steen in de Hollandse hofvijver.
We zijn benieuwd hoe het rapport is gevallen. Er staat nogal wat in!
Marko Hekkert, directeur van het Planbureau voor de Leefomgeving: “Het kabinet heeft niet gereageerd. Daartoe is het ook niet verplicht. We hebben het op eigen initiatief geschreven, niet op aanvraag van een minister. Van ambtenaren van het ministerie van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (LVVN) horen we positieve geluiden. Collega kennisinstellingen en natuur- en milieuorganisaties vinden het een interessante denkexercitie. De traditionele landbouwsector is kritisch. Ze zien vooral de omzetting van landbouwgrond naar natuur en zeggen dat het planbureau wil dat hun grond wordt afgepakt. Het rapport laat zien dat, als we de natuurdoelen willen halen – waaronder we een handtekening hebben gezet – verandering van grondgebruik onvermijdelijk is.”
Economie of Ecologie
De gevolgen van de scenario’s zijn erg verschillend. Het intensieve scenario lijkt meer de economische invalshoek te kiezen: hogere voedselproductie, betere handelsbalans, schaalvergroting. Het tweede de welzijns- en ecologische kant: biodiversiteit, kleinschalig gevarieerd landschap, koeien in de wei, meer boeren. Klopt dat?
Marko Hekkert: “Zo zou ik het niet framen. In beide scenario’s wordt Nederland veel groener en gaat het op ecologisch terrein vooruit. Dat is de kernboodschap. In het intensieve scenario staat het huidige verdienmodel van de boer voorop. In het extensieve scenario verdient de boer ook, maar minder met melk of vlees en meer met landschapsdiensten en nevenactiviteiten als zorgboerderij of camping. Ook daar doet economie ertoe, maar je krijgt voor iets anders betaald.”
Maar kijk naar de plaatjes van de landschappen…
Marko Hekkert: “Er zijn inderdaad fundamentele verschillen. Een grootschalig en rechtlijnig landschap tegenover een overvloed aan gebieden waar de gemiddelde fietser en wandelaar graag vertoeft. Kleinschalig, met hagen en boomsingels, vogels en bloeiende akkerranden en watertjes overal. Maar ik ken veel boeren die juist het grootschalige landschap prachtig vinden!
Natuur-inclusieve landbouw levert robuuster systeem
In het intensief-technologische scenario is de natuur in de landbouwgebieden arm en moet de biodiversiteit het hebben van natuur- en buffergebieden. Maakt dat de bestaande ecologische systemen niet kwetsbaar, afhankelijk als ze zijn juist van samenhang en verwevenheid?
Marko Hekkert: Natuurinclusieve landbouw levert sowieso een robuuster systeem op. Niet alleen floreren algemene soorten er beter bij, het is ook geschikter voor klimaatadaptatie vanwege onder andere een betere groen-blauwe dooradering en hogere waterstanden. We zijn dan weerbaarder tegen piekbuien en lange droogte.
Actieve overheid
In tegenstelling tot wat de afgelopen decennia de trend was, vraagt deze toekomstvisie om een actief ingrijpende overheid. In welk scenario moet de overheid het meest aan de bak?
Marko Hekkert: “Het intensief-technologische scenario stelt veel hogere eisen aan ruimtelijke ordening dan het tweede. Wil je de natuurgebieden met hun bufferzones op niveau krijgen, dan moet je heel precies en dwingend bepalen waar wat komt. Natuurgebieden moeten voldoende groot zijn en eromheen mag geen intensieve landbouw plaatsvinden. In het natuurinclusieve scenario is de landbouw per definitie natuurvriendelijk en dan is de plaats ervan minder belangrijk. Maar daar financiert de overheid agrarisch natuurbeheer en ecodiensten, inclusief controle en handhaving. Beide scenario’s vereisen een actieve overheid.”
Wordt een dwingende overheid acceptabeler dan jarenlang het geval was?
Marko Hekkert:”De overheid doet wat urgent is. Hoe groter de crisis, hoe meer druk om in te grijpen. Ze wil natuurlijk graag terughoudend zijn als het gaat om eigendom en bedrijvigheid van Nederlanders, maar soms moet ze haar tanden laten zien. En dan hangt er veel af van wie die overheid vormen. Met de BBB aan het roer moesten alle veranderingen in de landbouwsector op vrijwillige basis plaatsvinden, daarmee gaan we het niet redden.”
Biologische landbouw
De biologische melkveehouderij is heel competitief. Biomelk is in de supermarkt nauwelijks duurder dan gangbare, en tegenover een lagere melkopbrengst staan ook lagere kosten: voor veevoer, veearts, kunstmest en pesticiden. Sommige van onze rijkste melkveehouders zijn biologisch. Kun je daarmee niet al een flinke winst binnenhalen? Dat lijkt ons belangrijk met het oog op het te ontwerpen instrumentarium.
Marko Hekkert: “Goed punt, dat neem ik mee!”
Het rapport noemt nergens biologische landbouw. Het onderzoek De verborgen rekening van Deloitte laat zien dat voedselzekerheid ook met biologische landbouw bereikt kan worden.
Marko Hekkert: “Biologisch’ is keihard gedefinieerd: een bedrijf is het wel of niet. Als je dat zou aanhouden, laat je vooruitgang liggen die niet precies binnen de lijntjes kleurt. We zetten de grote lijnen uit voor natuurinclusiviteit zoals minder bestrijdingsmiddelen, betere waterkwaliteit en grondwaterstand. Daarbinnen kan biologisch boeren natuurlijk een belangrijke rol spelen.”
Komt er ook een studie over instrumenten om de scenario’s te realiseren?
Marko Hekkert: “Dit was de kick-offstudie in het programma Toekomst van het landelijk gebied dat nog zo’n drie tot vier vervolgstudies beoogt en loopt tot eind 2028. Instrumentering zit aan het eind.
Rol van de consument
Komt de consument ook aan bod? Daarover lezen we niets in dit rapport.
Marko Hekkert: “In de huidige landbouwsector die superveel exporteert, vertegenwoordigt de Nederlandse consument maar een klein marktbelang. In het natuurinclusieve scenario, waarin minder wordt geproduceerd en meer lokaal afgezet, wordt dat belang groter en kun je daarop beter sturen. Eén vervolgstudie gaat over businessmodellen; daarin kun je afwegingen maken tussen bijvoorbeeld consumentenprijzen en overheidssubsidies.”
LvO: Supermarkten hebben grote invloed op ons voedsel, in dit geval de overgang van dierlijke naar plantaardige eiwitten. Wordt dat ook onderzocht?
Marko Hekkert: “Dieetverandering is een van de diepgaande veranderingen van de landbouwtransitie. In dit eerste rapport zijn we met opzet uitgegaan van de bestaande productiewijze, omdat we met de huidige landbouwsector praten. Als we nu minder melk en vlees op de agenda zouden zetten, zijn we ze kwijt. Net als een groot deel van het ministerie van LVVN. Maar je kunt er niet omheen als je praat over de toekomstige landbouwsector.
Een andere vervolgstudie gaat over de ontvangst van deze ontwikkelingen op het platteland. Waar zit draagvlak, wat zijn de bezwaren? Hoe is dat verdeeld over Nederland? Ook dat geeft richting aan de instrumentering.”
Grondbeleid
Zijn er al gedachten over beleidsinstrumenten voor grondbeleid?
Marko Hekkert: “Ik denk dat er voor de overheid twee vormen zijn: actief die markt op en grond kopen, of afspreken wat wel en niet mag op bepaalde plekken. Als grondeigenaar kun je makkelijker sturen. Bijvoorbeeld de pacht verlagen waardoor extensieve businessmodellen beter uit kunnen.
Bijna overal in Europa is het grondbeleid van de overheid actiever dan in Nederland. Het ontbreken van sturend grondbeleid heeft bijgedragen aan onze huidige torenhoge grondprijzen. Er zijn alternatieven, denk aan de aanpak in Frankrijk. Daar kunnen organisaties onder overheidstoezicht een voorgenomen grondaankoop in het maatschappelijk belang overrulen door zelf de grond te kopen voor het met de aanvankelijke koper overeengekomen bedrag.
Marko Hekkert: “Dat nemen we ook mee!”
Is het realistisch om grondgebruik rigoureus te veranderen, gezien het tempo waarin dat soort processen nu verlopen?
Marko Hekkert: “Eerst wat positieve signalen. We zien dat provincies al bezig zijn met bufferzones en extensivering van de landbouw om van het stikstofslot af te kunnen. En in het formatiedocument van Jetten en Bontenbal duikt toch weer een groot fonds op om boeren te compenseren voor bestemmingsverandering van hun grond, of hen te helpen extensiveren.
We gaan stapjes zetten de komende tijd. Niet genoeg, denk ik. Er is echt véél extra natuur nodig en bijna alle partijen deinzen terug voor het afwaarderen van zoveel landbouwgrond. Maar de Europese Natuurherstelverordening verplicht Nederland plannen te maken om de natuur te herstellen. Lukt dat niet, dan zijn straffere maatregelen nodig en uiteindelijk komt dan het einddoel in zicht. Maar heel eerlijk: veel partijen zullen enorm schrikken als ze door krijgen wat nodig is om de natuurdoelen te halen. Deze exercitie laat zien dat afspraken niet vrijblijvend zijn.”
Sturing en een Staatscommissie
Is het niet noodzakelijk tussendoelen te stellen, om te voorkomen dat moeilijke beslissingen op de lange baan geschoven worden?
Marko Hekkert: “Tussendoelen zijn een logische stap richting einddoelen, maar de politiek is er huiverig voor geworden omdat de milieubeweging ze gebruikt om rechtszaken tegen de overheid aan te spannen, als die doelen niet gehaald worden. Uitstelgedrag wil je niet, maar het is ook niet ideaal dat de rechter steeds op de stoel van de politiek gaat zitten.
Je kunt ook denken aan een continue lijn, met in plaats van tussendoelen allemaal stipjes boven en onder die lijn die aangeven hoe het werkelijk gaat.”
Gezien de gepolitiseerde discussie over landbouw en natuur, de fel verdedigde belangen en de complexiteit van de opgaven stelt het PBL een boven de partijen staande Staatscommissie voor om het proces in goede banen te leiden. Is zo’n commissie krachtig genoeg?
Marko Hekkert: “Een aantal landbouwministers op rij had de ambitie landbouw meer in harmonie te krijgen met natuur. Kringlooplandbouw, Landbouwakkoord, dialoog met de sector – allemaal mislukt. Er zit een kloof tussen wat de landbouwsector wil en wat de overheid nodig vindt. Daarom stellen wij voor het proces even uit de politiek te halen en neer te leggen bij een grote, onafhankelijke commissie, geworteld in politiek, wetenschap en praktijk. Zo’n Staatscommissie doet het denkwerk; de politiek kan de resultaten makkelijker omarmen omdat er breed over gepraat is, door veelsoortige deskundigen. Dat is de positieve kant. Negatieve kant: het levert een dikke pil op. Een kabinet dat kan doorpakken en een goede minister aanstelt vinden we óók goed. Het gaat ons niet om het middel, maar om een gedragen veranderingsproces.”
Auteurs Janneke Hoekstra en Liesbeth Sluiter.
Over de auteurs: Janneke Hoekstra was directeur bij LVVN en de Hogeschool van Arnhem en Nijmegen, en eerder werkzaam bij een voorloper van het PBL. Liesbeth Sluiter is journalist en fotograaf. Beiden zijn vrijwilliger bij Land van Ons.
